对即将于2010年底到期的18号文(国发【2000】18号《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》)来说，为期十年的“演出”行将谢幕。

2000年6月24日，国务院签发18号文，开启了中国软件业和集成电路业高速发展的“黄金年代”。

十年间，中国软件产业收入从2000年的593亿元，猛增到2009年的9513亿元，2010年预计将达到1.1万亿元~1.2万亿元。

集成电路设计产业方面的收入，也由2000年的11亿元上升到2009年的279亿元，加上封装、制造等环节，总产值超过1100亿元。

如果回顾制定该政策的初衷——鼓励加快发展软件和集成电路这两个先导性、基础性的幼稚产业，18号文无疑相当成功。

不过，纵观18号文的整场“演出”，过程却并不完美。如今，新18号文登场在即，老18号文留下的尾声，值得业者反思与重构。

受益有别

按18号文的设计，软件业与集成电路业被并列在同一文件中，对两个产业的税收优惠政策差别也不大——按17%的法定税率征收增值税后，软件产业对实际税负超过3%的部分即征即退，集成电路企业对实际税负超过6%的部分即征即退。

但由于两个产业自身的差异性，以及在政策掌握尺度上的不同，受惠于18号文的实际情况有着巨大分别。

“从过去10年来看，18号文件在软件方面执行得比较好，而集成电路是参照软件业来执行，各地参照的情况不一样，执行得也没有软件那么好。”工信部软件与集成电路促进中心(CSIP)副主任邱善勤说，“由于集成电路进入门槛较高，投入较大，产出过程较长，所以在出口退税、增值税退税等方面，地方政府支持力度不够。”

另外，集成电路产业链包含设计、制造、加工、封装、测试等环节，还涉及原材料和设备进口等方面，与软件产业相比复杂得多。

“软件除人工外没有什么投入，收支差很大，增值税极高。”大唐微电子技术有限公司总经理赵纶表示，“集成电路设计企业也有这个性质，但因为集成电路有实际产品，所以享受增值税优惠时难免被人家攻击。”

2004年3月，美国就中国集成电路增值税退税政策启动世贸组织争端解决程序。经过磋商，双方于当年7月在日内瓦签署谅解备忘录。随后，18号文中关于集成电路业进口环节增值税以及增值税即征即退的政策在2005年4月被停止执行。

在此前后，《集成电路产业研究与开发专项资金管理暂行办法》、核高基、电子信息产业振兴规划等国家项目措施相继出台，被视为调整集成电路业18号文优惠政策的补偿措施。

“但这些措施与18号文件发挥的作用不能相比。”一位业内人士向《财经国家周刊》记者说，“所谓的专项资金，需要先缴税，然后从里面补助一部分钱，这跟即征即退是两码事。而且这些基金跟着项目走的过程中，受很多人为因素的影响，无法给产业很好的支持。”

“18号文件最失败的地方就是迫于一些压力，到2005年就名存实亡了。”该人士说。

另一方面，无论是18号文还是后期的国家专项基金，对规模不同的企业来说，得到的实际优惠也大不相同。

比如天津中晶微电子有限公司这样的设计企业，目前只能享受地方服务平台的补贴，以及高新区创新型服务企业的专项基金。“核高基这些项目是挺好的，但只局限在一些龙头企业。对于中小规模的设计企业来说，最需要支持的应该是产品出来之前的创新阶段。”中晶微总经理王彬说。

北京宏思电子技术有限责任公司总经理张建人也表示，目前国家很多部委的项目基金都拿不到，没有足够的资金和规模根本参与不进去。“我们一般都是从海淀区和中关村拿些小项目。对于创业创新型的公司，也不能说没有支持，但是各地区的支持很不一样。北京海淀区因为高新技术企业太多了，轮得上你不太容易。”

不过，业内人士认为，18号文是一个行业性的政策，就是要走多卖产品多缴税、然后退税的途径，不可能一家公司刚成立就给很多优惠。“小企业没享受政策优惠，应该是所在区域不行，还有就是公司成立得晚，真正有生意应该是2005、2006年。另外，创新其实要靠大企业，国外也是一样。”

软件产业的发展思路同样是做大做强。原工信部软件服务司司长、中国软件行业协会副理事长赵小凡向《财经国家周刊》记者表示，中国软件服务业收入是由2万多家企业创造的，而美国IBM和微软两家公司的软件服务收入加起来就有1500多亿美元，超过2009年中国全行业收入。因此，现在的政策就是要扶优扶强。近年来，国家很多项目投入和支持基金实际都在朝“减项目，增额度”的方向转变。

执行难题

具体到落实政策的执行层面，软件和集成电路企业也面临诸多问题。

天津市集成电路行业协会会长姚素英对退税的事情很伤脑筋。“前一段天津市开发区的几家企业就面临出口退税的问题，地税不太理解集成电路这类产品怎么去定位。后来我们拉着科委去找海关和税务部门，通过多方面的沟通才解决。”姚素英告诉记者，还有一家设计公司刚开始见到收入，却因为没有拿到“增值税一般纳税人”的资格认证，无法享受增值税的即征即退，“影响很大。”

“部分地区对18号文中集成电路设计企业‘视同软件企业’理解有误。”北京华大智宝电子系统有限公司总经理晋格说，“设计企业总体上受惠面有限。”

“不客气地说，中国的半导体行业就是在18号文发布之后迅速发展起来的，特别是其中增值税即征即退的优惠政策。”赵纶告诉记者，虽然在地方政府即征即退的执行上难度很大，但毕竟还是实施了，而且是一个立竿见影的措施。

“遗憾的是总共执行时间没超过3年。”一位业内人士说，在财政部和税务总局2002年制定实施细则(即70号文)，以及各省市出台细则后，18号文才开始真正发挥作用，而到2004年就夭折在中美半导体税制争议当中。

此外，在18号文的投融资政策当中，还提出过“由国家扶持，设立风险投资基金”的条款。“这个在新18号文中也提到了，但10年前说过的就没有做。”中国半导体行业协会副理事长徐小田表示，“目前半导体行业大概90%的资本是外资或者民间的，这样一个重要的基础性、战略性的产业，国家要有资本运作的基金，支持并购，支持形成国家队。各地方的服务平台谈不上资本和产业。”

软件行业在政策执行过程中同样面临新的问题——对于越来越多利用软件提供服务的企业来说，自身并不销售软件产品，而是收取软件使用费(即服务费)，因此不交增值税，而是要交营业税和所得税。

“为了规避服务税收，很多企业在销售软件产品时免费提供若干服务。”赵小凡表示，“由于服务费含在产品价格当中，就可以享受增值税优惠。如果把服务从产品中剔除出去，另项收取服务费，就要交对应的所得税和营业税。18号文件政策中没有明确对软件服务的税收优惠政策，对于国家规范化统计和指导行业发展也是不利的。”

尽管存在各种落实问题，但业界对于保持18号文政策连续性仍然期待。

然而，新18号文却相当难产，从2005年开始数次推迟发布，一定程度上打击了行业的热情。

“我们也参加了好几次征求意见的会议，对于新18号文后续的支持，大家并不抱过多期待。”上述业内人士认为，“明显感到国家的财政投入是非常紧的，我认为这与新18号文迟迟发不出来有直接的关系。对于产业的支持主要就是在政策方面，而政策实际上都是以钱为基础的。”

新政之变

“应当制定比18号文件优惠力度更大的政策。”赵小凡表示，“在金融危机时期，至少应保持原有优惠政策不变，继续支持中国的软件服务企业在今后几十年内高速增长。”

《财经国家周刊》记者了解到，名为《进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策》的新18号文几易其稿，已经上报到国务院，其中对两个产业的优惠措施都有变化。

对于软件业来说，在保证原有优惠政策的基础上，一个重要的变动，就是将软件服务从软件产品中区分开来，同样纳入到优惠政策当中。

对此，赵小凡指出，新18号文的政策重点，一是对实践证明18号文件中有明显成效的措施，要写得更准确清楚，更具有操作性。例如，各地方在执行增值税即征即退政策时，退回给企业部分的期限不一样，有的地方甚至到第二年才退。因此，应当统一明确退回期限。二是近年来软件服务化加快，应增加鼓励扶持软件服务的新政策。

实际上，已有越来越多的软件产品不再将产权转移给用户，而是通过网络提供服务。“在新18号文件中，必须给予软件服务企业更多的政策。否则，会大大限制云计算、SaaS模式的发展。”赵小凡说。

此外，邱善勤说，新18号文将把两个产业真正放到同等重要的位置上面，解决整个产业链覆盖面不够的问题，目标是围绕着培育核心竞争力，完善产业链，改善市场环境等方面。

“肯定在今年年底有一个结果。我们已经开始筹划一些活动，系统地回顾、总结这十年来18号文对产业的影响，取得的成就，存在的问题，积累的经验。”邱善勤说。

不过，徐小田仍然在担忧集成电路产业增值税转型的问题。根据全国增值税转型改革方案，由原来的生产型转为消费型后，允许生产工具也当进项税来抵，实际取消了进口设备及备件免征增值税政策。对资金密集型、技术密集型的集成电路生产企业来说打击沉重。

“现在进口时就要先交税，然后产品做出来了再抵回来，相当于废弃了原来给予集成电路产业免税的优惠政策。”徐小田提到，企业在建设新生产线或技术改造时，由于政策的改变将占用大量资金，极大增加企业设备投资成本。“光增值税转消费型一个政策就要多付20%。”

对于这个问题，新18号文件在目前的《第四稿》中说得比较模糊，只提到“增值税问题由发改委牵头，财政部门再来研究”。中国半导体行业协会也曾专门针对进口环节增值税政策问题，与各地协会联名上书给财政部和国务院领导，建议“继续执行国务院18号文件规定的政策，进口设备和材料免征关税和增值税。尽早出台新的进一步鼓励集成电路产业发展的优惠政策。产业政策应覆盖产业链更多的环节;集成电路企业所得税实行五免五减半。”

“但到现在一直没讨论出来。”徐小田说。